TEMA 19
FORMAS DE ACCIÓN ADMINISTRATIVA
FOMENTO, POLICÍA Y SERVICIO
PÚBLICO. LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES. LA CONCESIÓN DE
LICENCIAS.
Abordamos en este tema las distintas formas de acción administrativas, clasificadas por la doctrina en tres grandes áreas: fomento, policía y servicio público. Cada una de ellas será objeto de estudio en las páginas siguientes. Posteriormente nos dedicaremos al análisis de los servicios públicos locales, con el estudio pormenorizado de las distintas modalidades de gestión aplicables a los citados servicios. Para finalizar nuestro recorrido, nos detendremos en el estudio del régimen general de concesión de licencias en el ámbito local.
Por tanto, al finalizar nuestro estudio, deberemos:
- Definir y reconocer los distintos modos de acción administrativa, conociendo sus diferencias y conceptos
- Comprender los modelos de gestión de los servicios públicos locales y las diferencias existentes entre ellos
- Conocer el procedimiento general de concesión de licencias y compararlo con el procedimiento administrativo común
1. INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS ENTES LOCALES
Las formas clásicas de intervención administrativa de los Entes Locales, se realiza, en opinión de la doctrina más acreditada en:
- Actuaciones que atribuyen al administrado nuevos derechos o en la ampliación de los derechos de los que ya es titular
- Mediante la limitación, reducción o supresión de derechos previos del administrado
- Mediante la creación de nuevas obligaciones o cargas al administrado
Según la ley 7 / 1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, las Corporaciones locales podrán
intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios:
-
Ordenanzas y Bandos
-
Sometimiento a previa licencia y otros
actos de control preventivo
-
Órdenes individuales constitutivas de
mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.
La actividad de intervención se ajustará,
en todo caso, a los principios de igualdad de trato, congruencia con los
motivos y fines justificativas y respeto a la libertad individual.
Las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las Entidades locales, respetándose en todo caso lo dispuesto en las correspondiente leyes sectoriales.
1.1. Regulación jurídica
Al margen de la normativa sectorial en la materia, y la
específica de cada Corporación Local, la principal regulación normativa de la
materia se contiene en las siguientes normas:
-
Ley 7/ 1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local
-
Decreto de 17 de Junio de 1955 por el que se aprueba el
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
1.2.
Disposiciones generales
1.2.1.
Supuestos de Intervención
Los Ayuntamientos
podrán intervenir la actividad de sus administrados en los siguientes casos:
a) En el
ejercicio de la función de policía, cuando existiere perturbación o
peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o
moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas.
b) En materia
de subsistencias, además, para asegurar el abasto de los artículos de
consumo de primera necesidad, la calidad de los ofrecidos en venta, la
fidelidad en el despacho de los que se expendan a peso o medida, la normalidad
de los precios y la libre competencia entre los suministradores y vendedores.
c) En el orden
del urbanismo, también para velar por el cumplimiento de los planes de
ordenación aprobados.
d) En los servicios
de particulares destinados al publico mediante la utilización especial o
privativa de bienes de dominio publico, para imponer la prestación de aquellos
debidamente y bajo tarifa.
e) En los
demás casos autorizados legalmente y por los motivos y para los fines
previstos.
1.2.2. Limitaciones
La intervención
de las Corporaciones Locales en la actividad de sus administrados se ajustara,
en todo caso, al principio de igualdad ante la Ley.
La intervención
defensiva del orden, en cualquiera de sus aspectos, se ejercerá frente a los
sujetos que lo perturbaren. Excepcionalmente y cuando por no existir otro medio
de mantener o restaurar el orden hubiere de dirigirse la intervención frente a
quienes legítimamente ejercieren sus derechos, procederá la justa
indemnización.
La competencia
atribuida a las Corporaciones Locales para intervenir la actividad de sus
administrados se ejercerá mediante la concurrencia de los motivos que la
fundamentan y precisamente para los fines que la determinen.
El contenido de
los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los
justifiquen.
Si fueren
varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la Libertad
individual.
1.2.3. Medios
de Intervención
La intervención
de las Corporaciones Locales en la actividad de sus administrados se ejercerá
por los siguientes medios:
1.
Ordenanzas,
reglamentos y bandos de policía y buen gobierno
2.
Sometimiento a
previa licencia
3.
Ordenes
individuales, constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la
prohibición del mismo.
1.2.4. Efectos
Los actos de
las Corporaciones Locales por los que se intervenga la acción de los
administrados producirán efectos entre la Corporación y el sujeto a cuya
actividad se refieran, pero no alteraran las situaciones jurídicas privadas
entre este y las demás personas.
En relación con las autorizaciones y licencias, se entenderán otorgadas salvo
el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero.
No podrán ser
invocadas para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en la que
hubieren incurrido los beneficiarios en el ejercicio de sus actividades.
1.3.
Disposiciones Especiales
El Reglamento
de Servicios de las Corporaciones Locales, establece las siguientes
determinaciones especiales:
1.
La intervención
en materia de abastos se dirigirá a asegurar la libre competencia como medio de
procurar la economía en los precios
2.
Los
Ayuntamientos sancionaran cualesquiera formas de actuación encaminadas a
impedir o dificultar la libertad de trafico
3.
Por disposición
de las ordenanzas municipales podrá declararse obligatoria:
- La utilización de los mataderos municipales o sujetos a su vigilancia inmediata, para el sacrificio de reses destinadas al consumo domestico o la venta de carnes y productos frescos, con el fin de velar por la salubridad
- La utilización por los abastecedores mayoristas de mercados al por mayor, con el fin de promover la concurrencia.
4.
Cuando, por
razones sanitarias, o de otra índole, fuera obligatoria la introducción,
manipulación o suministro de artículos de primera necesidad a través de alhóndigas,
mataderos, mercados u otros centros semejantes y quedara prohibida su
realización fuera de ellos, no podrá impedirse el acceso a las personas que
desearen ejercer el trafico para el que se hallaren instituidos ni limitar
el número de los autorizados, salvo disposición legal o reglamentaria en
contrario
5.
Estarán sujetas a previa licencia las
parcelaciones y reparcelaciones urbanas, movimientos de tierras, obras de nueva
planta, modificación de estructura o aspecto exterior de las existentes,
primera utilización de los edificios y modificación objetiva del uso de los
mismos, demolición de construcciones y demás actos que señalaren los planes.
6.
En todo caso se examinará si el acto
proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana y, además, si concurren
las circunstancias que se expresan para cada uno de los relacionados:
-
Si la parcelación o reparcelación se
refiere a sector para el que ya este aprobado un plan de ordenación, en cuyo
defecto la solicitud deberá reunir los requisitos y seguir la tramitación
dispuesta para los planes de urbanismo
-
Si los movimientos de tierras modifican el
relieve del suelo de modo que pueda dificultar el destino previsto en los
planes de ordenación o la armonía del paisaje, así como si se cumplen las
condiciones técnicas de seguridad y salubridad
-
Si las obras de edificación se proyectan
sobre terreno o, en su defecto, si el peticionario asume el deber de costear y
realizar simultáneamente la urbanización, y si la construcción se atiene a las
condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuadas a su emplazamiento
-
Si el edificio puede destinarse a
determinado uso, por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones
técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido
el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización
-
Si las construcciones pueden ser demolidas
por carecer de interés histórico o artístico o no formar parte de un conjunto
monumental y si el derribo se proyecta con observancia de las condiciones de
seguridad y salubridad
7.
Estará sujeta a licencia la apertura de
establecimientos industriales y mercantiles
8.
La intervención municipal tendera a
verificar si los locales e instalaciones reúnen las condiciones de
tranquilidad, seguridad y salubridad, y las que, en su caso, estuvieren
dispuestas en los planes de urbanismo debidamente aprobados
9.
Cuando, con arreglo al proyecto
presentado, la edificación de un inmueble se destinara específicamente a
establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de
obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura si fuere procedente
2. ACCIÓN DE FOMENTO
2.1. Subvenciones
2.1.1. Concepto
Se considerara subvención cualquier
auxilio directo o indirecto, valorable económicamente, a expensas de las
entidades locales, que otorguen las corporaciones, y, entre ellos, las becas,
primas, premios y demás gastos de ayuda personal.
2.1.2. Beneficiarios
Las Corporaciones Locales podrán conceder
subvenciones a entidades, organismos o particulares cuyos servicios o
actividades complementen o suplan los atribuidos a la competencia local.
2.1.3. Limitaciones
Solo podrá aplicarse el régimen de
subvención a servicios de índole económica cuando se demuestre, en el
expediente que al efecto se instruya, la imposibilidad de utilizar cualquiera
otra modalidad de prestación o la mayor carga económica que con ella se
ocasionaría.
Serán nulos los acuerdos de subvenciones
que obedezcan a mera liberalidad.
Dicha nulidad alcanzara a los acuerdos de
subvenciones destinadas a finalidades que las corporaciones puedan cumplir por
sí mismas con igual eficacia y sin mayor gasto que el representado por la
propia subvención.
2.1.4.Normas de otorgamiento
El otorgamiento de las subvenciones se
atendrá a estas normas:
-
Tendrán carácter voluntario y eventual,
excepto lo que se dispusiere legal o reglamentariamente
-
La Corporación podrá revocarlas o
reducirlas en cualquier momento, salvo cláusula en contrario
-
No serán invocables como precedente
-
No excederán, en ningún caso, del 50 por
100 del coste de la actividad a que se apliquen
-
No será exigible aumento o revisión de la
subvención
La Corporación podrá comprobar, por los
medios que estime oportunos, la inversión de las cantidades otorgadas en
relación con sus adecuados fines.
El Real Decreto 2225/1993, de 17 de febrero,
aprueba el Reglamento para la Concesión
de Subvenciones Públicas, aplicable a:
a)
Las gestionadas en su totalidad por la
Administración General del Estado o por las Entidades de Derecho Público
vinculadas o dependientes de aquélla
b)
Las establecidas en materias de
competencia normativa plena del Estado y cuya gestión corresponda total o
parcialmente a otras Administraciones Públicas
c)
Las establecidas en materias que no son
de competencia normativa plena del Estado y en cuya tramitación intervengan
órganos de la Administración General del Estado o de las Entidades de Derecho
Público vinculadas o dependientes de aquélla, en cuanto a las fases del
procedimiento que corresponda gestionar a dichos órganos.
3. ACCIÓN DE
POLICÍA
3.1. Concepto
La acción de
Policía se define como aquella desplegada en el ejercicio de las potestades
administrativas, ejercitada por la misma, con la finalidad de mantener el orden
público, y que se manifiesta en la limitación de los derechos de los
administrados, mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los
mismos.
3.2.
Manifestaciones
Las
manifestaciones de la acción de Policía se traducen en los ámbitos que
analizamos a continuación.
3.2.1.
Disposiciones
Pueden ser
tanto de carácter general ( reglamentos de policía) como de carácter singular.
Es importante resaltar que las actuaciones en materia de acción policial no
pueden ser adoptadas de modo individual, en tanto no estén autorizadas en una
norma reglamentaria o legal que las sustente.
Las
disposiciones individuales o de carácter singular, se traducen en tres tipos
distintos de acción policial:
a)
Autorización: mediante la que se remueve por la Administración
un obstáculo concreto que impide al administrado el ejercicio de un derecho
previo
b)
Mandato: supone el requerimiento para que un administrado
cumpla con una obligación legal o reglamentariamente establecida, o para que
soporte una actuación administrativa sobre su esfera personal o patrimonial
c)
Prohibición: mediante la que se impide al administrado el
ejercicio de una actividad por no ser ajustada a derecho
3.2.3. Medios
de ejecución forzosa
Los medios de
ejecución forzosa se encuentran regulados en la Ley 30/ 1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, en sus artículos 96 y siguientes.
3.2.3.A)
Utilización
Las Administraciones
Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder,
previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos,
salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o
cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales.
3.2.3. B) Medios de
ejecución forzosa
La ejecución forzosa por
las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de
proporcionalidad, por los siguientes medios:
a)
Apremio sobre el
patrimonio
b)
Ejecución subsidiaria
c)
Multa coercitiva
d)
Compulsión sobre las
personas
Si fueran varios los
medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad
individual.
Si fuese necesario entrar
en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el
consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.
3.2.3. C) Apremio sobre
el patrimonio
Si en virtud de acto
administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio
en vía ejecutiva.
En cualquier caso no
podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese
establecida con arreglo a una norma de rango legal.
3.2.3. D) Ejecución
subsidiaria
Habrá lugar a la
ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos
puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
En este caso, las
Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas
que determinen, a costa del obligado.
El importe de los gastos,
daños y perjuicios se exigirá conforme al procedimiento de apremio sobre el
patrimonio. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse
antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
3.2.3. E) Multa
coercitiva
Cuando así lo autoricen
las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas
pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas,
reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado,
en los siguientes supuestos:
a)
Actos personalísimos en
que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado
b)
Actos en que, procediendo
la compulsión, la Administración no la estimara conveniente
c)
Actos cuya ejecución
pueda el obligado encargar a otra persona
La multa coercitiva es
independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y
compatible con ellas.
3.2.3. F) Compulsión
sobre las personas
Los actos administrativos
que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser
ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la Ley
expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a
los derechos reconocidos en la Constitución.
Si, tratándose de
obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el
obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se
procederá en vía administrativa.
3.2.4. Sanción
administrativa
Las sanciones
administrativas comunes se manifiestan bajo la denominación de multas. Las
multas sancionadoras, a diferencia de la multa coercitiva analizada
anteriormente, consisten en una consecuencia impuesta al administrado no para
forzarle a realizar una actuación
sino como consecuencia de la comisión de una infracción.
Según la Disposición Adicional Única de la
Ley 11/ 1999, salvo previsión legal distinta en cuanto a sus cuantías, las
multas por infracción de ordenanzas no podrán exceder de 1830,36 euros (300.000
pesetas) en municipios de más 250.000 habitantes, de 901,52 euros (150.000
pesetas) en los de 50.001 a 250.000 habitantes, de 450,75 euros (75.000
pesetas) en los de 20.001 a 50.000 habitantes, de 300, euros (50.000 pesetas)
en los de 5.001 a 20.000 habitantes, y de 150,25 euros (25.000 pesetas) en los
demás municipios.
3.2.4.1.
Procedimiento sancionador
El
procedimiento sancionador se regula en el Título IX de la Ley 30/ 1992, de 26
de noviembre y en el Real Decreto 1398/ 1993, de 4 de agosto, por el que se
aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora, que se aplica con carácter subsidiario en las Corporaciones
Locales, en defecto de normativa específica.
3.2.4.1. A)
Normas Generales sobre el procedimiento sancionador
1. Principio de legalidad
La potestad sancionadora de las
Administraciones Públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando
haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con aplicación
del procedimiento previsto para su ejercicio.
El ejercicio de la potestad sancionadora
corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida,
por disposición de rango legal o reglamentario.
2. Irretroactividad
Serán de aplicación las disposiciones
sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan
infracción administrativa.
Las disposiciones sancionadoras producirán
efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor.
3. Principio de tipicidad
Sólo constituyen infracciones
administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como
tales infracciones por una Ley.
Las infracciones administrativas se
clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
Únicamente por la comisión de infracciones
administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán
delimitadas por la Ley.
Las disposiciones reglamentarias de
desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las
infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas
infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley
contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la
más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
Las normas definidoras de infracciones y
sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.
4. Responsabilidad
Sólo podrán ser sancionadas por hechos
constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que
resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia.
Las responsabilidades administrativas que
se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al
infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado
originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados
que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso,
comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se
determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial
correspondiente.
Cuando el cumplimiento de las obligaciones
previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente,
responderá de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y
de las sanciones que se impongan.
Serán responsables subsidiarios o
solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que
conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros,
las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo
determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores.
5. Proporcionalidad
Las sanciones administrativas, sean o no
de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o
subsidiariamente, privación de libertad.
El establecimiento de sanciones
pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no
resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas
infringidas.
En la determinación normativa del régimen
sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones
Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose
especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a
aplicar:
-
La existencia de intencionalidad o
reiteración
-
La naturaleza de los perjuicios causados
-
La reincidencia, por comisión en el
término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así
haya sido declarado por resolución firme
6. Prescripción
Las infracciones y sanciones prescribirán
según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos
de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las
graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por
faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves
a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.
El plazo de prescripción de las
infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera
cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de
prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes
por causa no imputable al presunto responsable.
El plazo de prescripción de las sanciones
comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la
resolución por la que se impone la sanción.
Interrumpirá la prescripción la
iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución,
volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes
por causa no imputable al infractor.
7. Concurrencia de sanciones
No podrán sancionarse los hechos que hayan
sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie
identidad del sujeto, hecho y fundamento.
3.2.4.1. B)
Principios del procedimiento sancionador
1. Garantía de procedimiento.
El ejercicio de la potestad sancionadora
requerirá procedimiento legal o reglamentariamente establecido.
Los procedimientos que regulen el
ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación
entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos
distintos.
En ningún caso se podrá imponer una
sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento.
2. Derechos del presunto responsable
Los procedimientos sancionadores
garantizarán al presunto responsable los siguientes derechos:
-
A ser notificado de los hechos que se le
imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las
sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad
del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la
norma que atribuya tal competencia
-
A formular alegaciones y utilizar los
medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten
procedentes
-
Los demás derechos reconocidos por el
artículo 35 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre
3. Medidas de carácter provisional
Cuando así esté previsto en las normas que
regulen los procedimientos sancionadores, se podrá proceder mediante acuerdo
motivado a la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la
eficacia de la resolución final que pudiera recaer.
4. Presunción de inocencia
Los procedimientos sancionadores
respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa
mientras no se demuestre lo contrario.
Los hechos declarados probados por
resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones
Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
Los hechos constatados por funcionarios a
los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento
público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio
sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o
intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.
Se practicarán de oficio o se admitirán a
propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la
determinación de hechos y posibles responsabilidades.
Sólo podrán declararse improcedentes
aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la
resolución final a favor del presunto responsable.
5. Resolución
La resolución que ponga fin al
procedimiento habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas
en el expediente.
En la resolución no se podrán aceptar
hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su diferente valoración jurídica.
La resolución será ejecutiva cuando ponga
fin a la vía administrativa.
En la resolución se adoptarán, en su caso,
las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no
sea ejecutiva.
4. SERVICIO PÚBLICO
4.1.
Disposiciones Generales
Las
Corporaciones Locales tendrán plena potestad para constituir, organizar,
modificar y suprimir los servicios de su competencia, tanto en el orden
personal como en el económico o en cualesquiera otros aspectos, con arreglo a
la Ley de Régimen Local y a sus reglamentos y demás disposiciones de aplicación.
Con el fin de
atender a las necesidades de sus administrados, las Corporaciones Locales
prestaran los servicios adecuados para satisfacerlas.
Se evitara la
duplicidad de servicios prestados por otros organismos públicos con competencia
especialmente instituida para el desarrollo de los mismos.
La prestación
de los servicios se atemperara a las normas que rijan cada uno de ellos.
Las
Corporaciones Locales determinaran en la reglamentación de todo servicio que
establezcan las modalidades de prestación, situación, deberes y derechos de los
usuarios y, si no se hubieren de desarrollar íntegramente, de quien asumiere la
prestación en vez de la Administración.
La recepción y
uso de los servicios por parte de los administrados podrán declararse
obligatorios por disposición reglamentaria o acuerdo, cuando fuere necesario
para garantizar la tranquilidad, seguridad o salubridad ciudadanas.
Los servicios
que consistieren en la inspección técnica de personas, establecimientos o cosas
habrán de ser prestados por facultativos con título profesional competente.
Todas las
cuestiones que se suscitaren respecto a las resoluciones de las Corporaciones
Locales sobre constitución, organización, modificación y supresión de los
servicios públicos de su competencia serán deferidas al conocimiento de la
jurisdicción contencioso-administrativa.
5. LA GESTIÓN
DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
5.1. Del
Consorcio
Las
Corporaciones Locales podrán constituir consorcios con entidades publicas de
diferente orden, para instalar o gestionar servicios de interés local.
La constitución
de un consorcio, en lo que a las Corporaciones Locales concierne, deberá seguir
el procedimiento señalado para la municipalización o provincialización de
servicios si se tratare de alguno de los que la asunción y gestión directa por
la Corporación requiera esta formalización y no hubiere sido ya aprobada.
Si no
requiriera dicho tramite, o ya se hubiere seguido, la Corporación podrá
convenir la institución del consorcio libremente.
El estatuto del
consorcio determinara las particularidades del régimen orgánico, funcional y
financiero.
Los consorcios
podrán utilizar cualquiera de las formas de gestión de servicios, sustituyendo
a los entes consorciados.
5.2. Gestión
Directa de Servicios
5.2.1. Concepto
y alcance
Se entenderá
por gestión directa la que para prestar los servicios de su competencia
realicen las Corporaciones Locales por sí mismas o mediante organismos
exclusivamente dependientes de ellas.
Para el
establecimiento de la gestión directa de servicios que no tengan carácter
económico, mercantil o industrial bastara el acuerdo de la Corporación en
pleno.
Serán atendidas
necesariamente por gestión directa las funciones que impliquen ejercicio de
autoridad.
Los servicios relacionados con las
actividades benéficas podrán prestarse por gestión directa o por concierto.
5.2.2. Formas de Gestión Directa
La gestión directa de los servicios municipales puede prestarse con órgano especial de administración o con órgano especial de administración.
En la gestión
directa sin órgano especial, la corporación local interesada asumirá su propio
riesgo y ejercerá sin intermediarios y de modo exclusivo todos los poderes de
decisión y gestión, realizando el servicio mediante funcionarios de plantilla y
obreros retribuidos con fondos del presupuesto ordinario.
El régimen
financiero del servicio se desenvolverá dentro de los limites del indicado
presupuesto.
Podrá
designarse un administrador del servicio, que sea funcionario de plantilla, sin
facultades para el manejo de caudales ni para la adopción de resoluciones.
Serán atendidos
necesariamente por gestión directa sin órgano especial los servicios que
impliquen ejercicio de autoridad.
Las
Corporaciones Locales podrán realizar los servicios de su competencia dotándolos
de personalidad jurídica publica en los supuestos siguientes:
a)
Cuando lo
exigiere una Ley especial
b)
Cuando por
compra, donación o disposición fundacional, en este caso con arreglo a la
voluntad del fundador, adquirieren de los particulares bienes adscritos a
determinado fin
c)
Cuando el
adecuado desarrollo de las funciones de beneficencia, de cultura o de
naturaleza económica lo aconsejaren.
Los servicios
personalizados poseerán patrimonio especial, afecto a los fines específicos de
la institución que se constituye.
Dichos
servicios se regirán por estatuto propio, el cual habrá de ser aprobado por la
corporación local, pero respetando en las fundaciones la voluntad del fundador.
Cuando la gestión directa de los servicios
se realice mediante una organización especializada, habrá de constituirse un
Consejo de Administración que será presidido por un miembro de la Corporación.
A propuesta de dicho Consejo, el Alcalde o
Presidente designará al Gerente.
La organización especializada tendrá,
dentro del presupuesto único previsto en el artículo 112 de la Ley 7/1985, de 2
de abril, sección presupuestaria propia, constituida por las partidas
consignadas a tal fin y nutrida por el producto de la prestación y por las
subvenciones o auxilios que se recibiesen.
Los servicios prestados mediante una
organización especializada llevarán, con independencia de la contabilidad
general de la Entidad local, una contabilidad especial, debiendo publicarse los
balances y las liquidaciones.
La liquidación o compensación de las pérdidas
se hará en la forma prevista en el acuerdo de establecimiento. Con cargo a las
ganancias se constituirán fondos de reserva en la cuantía que establezcan las
Ordenanzas.
En los casos en que el servicio o
actividad se gestione directamente en forma de empresa privada, habrá de
adoptarse una de las formas de Sociedad mercantil de responsabilidad limitada.
La Sociedad se constituirá y actuará conforme a las disposiciones legales
mercantiles, y en la escritura de constitución constará el capital, que deberá
ser aportado íntegramente por la Entidad local, la forma de constituir el
Consejo de Administración y la determinación de quienes tengan derecho a emitir
voto representando al capital social.
Cuando las pérdidas excedan de la mitad
del capital social, será obligatoria la disolución de la Sociedad, y la
Corporación resolverá sobre la continuidad y forma de prestación del servicio.
5.3. Gestión
Indirecta de los Servicios
5.3.1. Formas
de Gestión Indirecta
Los servicios
de competencia de las Corporaciones Locales podrán prestarse indirectamente con
arreglo a las siguientes formas:
a)
Concesión
b)
Arrendamiento
c)
Concierto
5.3.1.1)
Concesión
Los servicios
de competencia de las entidades locales podrán prestarse mediante concesión
administrativa, salvo en los casos en que este ordenada la gestión directa.
La concesión
podrá comprender:
a)
La construcción
de una obra o instalación y la subsiguiente gestión del servicio a que
estuvieren afectas
b)
El mero
ejercicio del servicio publico cuando no requiera obras o instalaciones
permanentes o estuvieren ya establecidas.
En toda
concesión de servicios se fijaran las cláusulas con arreglo a las cuales se
otorgare, que serán las que se juzguen convenientes y, como mínimo, las
siguientes:
a)
Servicio objeto
de la concesión y características del mismo
b)
Obras e
instalaciones que hubiere de realizar el concesionario y quedaren sujetas a
reversión, y obras e instalaciones a su cargo, pero no comprendidas en aquella
c)
Obras e
instalaciones de la Corporación cuyo goce se entregare al concesionario
d)
Plazo de la
concesión, según las características del servicio y las inversiones que hubiere
de realizar el concesionario, sin que pueda exceder de cincuenta años
e)
Situación
respectiva de la Corporación y del concesionario durante el plazo de vigencia de
la concesión
f)
Tarifas que
hubieren de percibirse del publico, con descomposición de sus factores
constitutivos, como base de futuras revisiones
g)
Clase, cuantía,
plazos y formas de entrega de la subvención al concesionario, si se otorgare
h)
Canon o
participación que hubiere de satisfacer, en su caso, el concesionario a la
Corporación
i)
Deber del
concesionario de mantener en buen estado las obras e instalaciones
j)
Otras
obligaciones y derechos recíprocos de la Corporación y el concesionario
k)
Relaciones con
los usuarios
l)
Sanciones por
incumplimiento de la concesión
m)
Régimen de
transición, en el último periodo de la concesión en garantía de la debida
reversión o devolución, en su caso, de las instalaciones, bienes y material
integrantes del servicio
n)
Casos de
resolución y caducidad.
Serán nulas las
concesiones que se otorgaren sin ajustarse a las formalidades que se establecen
en los artículos siguientes y, para lo no dispuesto en ellos, en el reglamento
de contratación de las Corporaciones Locales.
Serán nulas las
cláusulas por las que la Corporación concedente renunciare a fiscalizar el
servicio o imponer modificaciones al rescate si lo aconsejare el interés
público o a declarar la caducidad en casos de infracción grave.
Serán también
nulas las cláusulas que establecieran la irrevisibilidad de las tarifas en el
transcurso de la concesión, o confiriesen al concesionario derecho de
preferencia a la gestión del servicio una vez extinguido el plazo de la
otorgada.
Cuando algún
particular solicitare por su propia iniciativa la concesión de un servicio
deberá presentar memoria sobre el que se tratare de establecer y en la que
justifique la conveniencia de prestarlo en régimen de concesión.
La Corporación
examinará la petición y, considerando la necesidad o no del establecimiento del
servicio y la conveniencia para los intereses generales de su gestión por
concesión, la admitirá a tramite o la rechazara de plano.
Si se pidiere
subvención de fondos la Corporación deberá expresar, en el supuesto de
admisión, si acepta o rechaza en principio la cláusula y, en caso afirmativo,
la partida del presupuesto a cuyo cargo hubiere de imputarse.
La Corporación
encargara a sus técnicos la redacción del proyecto correspondiente o convocara
concurso de proyectos, durante el plazo mínimo de un mes y en la forma
dispuesta por el reglamento de contratación de las Corporaciones Locales.
Si optare por la ultima solución, en las
bases del concurso podrá ofrecer:
a)
Adquirir el proyecto, mediante pago de
cierta suma
b)
Obligar al que resultare adjudicatario de
la ejecución de aquel a pagar su importe
c) Derecho de tanteo sobre la adjudicación
En el supuesto de que se hubiere convocado concurso de proyectos, la Corporación elegirá, con arreglo a las bases del mismo, el que fuere más conveniente a los intereses públicos, en el cual podrá introducir las modificaciones que considerare oportunas.
Aprobado por la
Corporación el proyecto que, redactado por particulares o por la misma
Corporación, hubiere de servir de base a la concesión del servicio, se convocara
licitación publica para adjudicarla.
Podrá tomar
parte en la licitación cualquier persona, además de los presentadores de
proyectos en el concurso previo si se hubiere celebrado.
Si el proyecto
proveyere la subvención con fondos públicos al concesionario, la Corporación
podrá disponer que la licitación verse sobre la rebaja en el importe de
aquella.
En otro caso, y
en el de igualdad en la baja, la licitación se referirá al abaratamiento de las
tarifas tipo señaladas en el proyecto, y, si se produjere empate, sucesivamente
a los siguientes extremos: ventajas a los usuarios económicamente débiles;
mayor anticipación en el plazo de reversión, si la hubiere; y más rendimientos
para la Administración, en forma de canon o participación en los beneficios.
La concesión
será otorgada por el Ayuntamiento pleno o por la Diputación Provincial.
La garantía se
devolverá al concesionario si hubiere de realizar obras revertibles a la
entidad local, cuando acreditare tenerlas efectuadas por valor equivalente a la
tercera parte de las comprendidas en la concesión.
En el plazo de
quince días, el concesionario deberá abonar el valor de tasación del proyecto,
si lo ordenaren las bases de la licitación o hubiere obtenido la adjudicación.
Constituida la
garantía definitiva y, en su caso, pagado o consignado el valor del proyecto,
se formalizara la concesión.
En la
ordenación jurídica de la concesión se tendrá como principio básico que el
servicio concedido seguirá ostentando en todo momento la calificación de
servicio publico de la Corporación Local a cuya competencia estuviere
atribuido.
La Corporación
concedente ostentara, sin perjuicio de las que procedan, las potestades
siguientes:
Ordenar discrecionalmente, como podría disponer si gestionarse
directamente el servicio las modificaciones en el concedido que aconsejare el
interés publico, y, entre otras:
a) La variación en la calidad, cantidad, tiempo o lugar de las prestaciones en que el servicio consista, y
b) La alteración de las tarifas a cargo del publico y en la forma de retribución del concesionario.
c) Fiscalizar la gestión del concesionario, a cuyo efecto podrá inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales y la documentación relacionada con el objeto de la concesión, y dictar las ordenes para mantener o restablecer la debida prestación.
d) Asumir temporalmente la ejecución directa del servicio en los casos en que no lo prestare o no lo pudiere prestar el concesionario, por circunstancias imputables o no al mismo.
e) Imponer al concesionario las correcciones pertinentes
por razón de las infracciones que cometiere.
f)
Rescatar
la concesión.
g) Suprimir el servicio.
La Corporación
concedente deberá:
a)
Otorgar al
concesionario la protección adecuada para que pueda prestar el servicio
debidamente.
b)
Mantener el
equilibrio financiero de la concesión para lo cual:
c)
Compensara
económicamente al concesionario por razón de las modificaciones que le ordenare
introducir en el servicio y que incrementaren los costos o disminuyeren la
retribución, y
d)
Revisará las
tarifas y subvención cuando, aun sin mediar modificaciones en el servicio,
circunstancias sobrevenidas e imprevisibles determinaren, en cualquier sentido,
la ruptura de la economía de la concesión.
e)
Indemnizar al
concesionario por los daños y perjuicios que le ocasionare la asunción directa
de la gestión del servicio, si esta se produjere por motivos de interés publico
independientes de culpa del concesionario.
f)
Indemnizar al
concesionario por el rescate de la concesión o en caso de supresión del
servicio.
Serán
obligaciones generales del concesionario:
a) Prestar el servicio del modo dispuesto en la concesión u ordenado posteriormente por la Corporación concedente, incluso en el caso de que circunstancias sobrevenidas e imprevisibles ocasionaren una subversión en la economía de la concesión, y sin más interrupciones que las que se habrían producido en el supuesto de gestión directa municipal o provincial.
b) Admitir al goce del servicio a toda persona que cumpla los requisitos dispuestos reglamentariamente.
c)
Indemnizar a
terceros de los daños que les ocasionare el funcionamiento del servicio, salvo
si se hubieren producido por actos realizados en cumplimiento de una cláusula
impuesta por la Corporación con carácter ineludible.
d)
No enajenar
bienes afectos a la concesión que hubieren de revestir a la entidad concedente,
ni gravarlos, salvo autorización expresa de la Corporación.
e)
Ejercer, por
si, la concesión y no cederla o traspasarla a terceros sin la anuencia de la
Corporación, que solo podrá autorizarla en las circunstancias que señala el
párrafo 2 del artículo 52 del reglamento de contratación de las Corporaciones
Locales.
La concesión
otorgara al concesionario las facultades necesarias para prestar el servicio.
Serán derechos
del concesionario:
-
Percibir
la retribución correspondiente por la prestación del servicio
- Obtener compensación económica que mantenga el equilibrio financiero de la concesión
- Utilizar los bienes de dominio público necesarios para el servicio
- Recabar de la Corporación los procedimientos de expropiación forzosa, imposición de servidumbres y desahucio administrativo para la adquisición del dominio, derechos reales o uso de los bienes precisos para el funcionamiento del servicio
La Corporación
concedente podrá otorgar al concesionario:
- Reconocimiento de vecindad a su persona, dependientes y operarios en el municipio de la concesión, para el disfrute de los aprovechamientos comunales
- Utilización de la vía de apremio para la percepción de las prestaciones económicas que adeuden los usuarios por razón del servicio
El
concesionario percibirá, como retribución:
a) Las contribuciones especiales que se
devengaren por el establecimiento del servicio, salvo cláusula en contrario
b) Las tasas a cargo de los usuarios
También podrá
consistir la retribución, juntamente con alguno de los conceptos anteriores, o
exclusivamente si el servicio hubiere de prestarse gratuitamente, en subvención
a cargo de los fondos de la Corporación.
En todo caso,
la retribución prevista para el concesionario deberá ser calculada de modo que
permita, mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el
plazo de la concesión el costo de establecimiento del servicio y cubrir los
gastos de explotación y un margen normal de beneficio industrial.
Si como forma
de retribución, total o parcial, se acordare el otorgamiento de subvención,
esta no podrá revestir la forma de garantía de rendimiento mínimo ni cualquier
otra modalidad susceptible de estimular el aumento de gastos de explotación, y,
en general, una gestión económica deficiente por el concesionario y el traslado
de las resultas de la misma a la entidad concedente.
La retribución
será revisable en los casos a que aluden los artículos
5.3.1.2.
Arrendamiento
Las
Corporaciones Locales podrán disponer la prestación de los servicios mediante
arrendamiento de las instalaciones de su pertenencia.
No podrán ser
prestados en esta forma los servicios de beneficencia y asistencia sanitaria,
incendios y establecimientos de crédito.
Serán
utilizable esta forma de gestión indirecta cuando se hubieren de tener
primordialmente en cuenta los intereses económicos de la Corporación
contratante en orden a la disminución de los costos o al aumento de los
ingresos.
La duración del
contrato de arrendamiento de instalaciones para la prestación de servicios no
podrá exceder de diez años.
La garantía
representará el importe de un trimestre, por lo menos, del canon, sin exceder
del de una anualidad.
Los
arrendatarios estarán obligados a conservar en perfecto estado las obras e
instalaciones, destinándolas exclusivamente al uso pactado a realizar por su
cuenta todas las reparaciones necesarias, respondiendo incluso de los
deterioros producidos por los usuarios; y a devolverlas, al terminar el
contrato, en el mismo estado en que las recibieron.
No podrán ser
contratados servicios personales cuando atendieren necesidades permanentes, en
cuyo caso deberá crearse la oportuna plaza de funcionario y proveerla
reglamentariamente.
Cuando se
tratare de servicios transitorios, el contrato deberá llevarse a cabo mediante
concurso, a no ser que afectare a obreros no cualificados, y se fijara un plazo
que no podrá exceder de dos años y será improrrogable.
5.3.1.3.
Concierto
Las operaciones
locales podrán prestar los servicios de su competencia mediante concierto con
otras entidades publicas o privadas y con los particulares, utilizando los que
unas u otros tuvieran establecidos, sin que el concierto origine nueva persona
jurídica entre las mismas.
La duración de
los conciertos no podrá exceder de diez años, y quedaran automáticamente sin
efecto desde el momento en que la Corporación interesada tuviere instalado y en
disposición de funcionar un servicio análogo al concertado.
El concierto
podrá establecerse con personas o entidades radicantes dentro o fuera del
territorio de la entidad local.
Cuando el
concierto se estableciera entre dos Corporaciones Locales o entre una de estas
y el Estado y otra de carácter paraestatal, no requerirá prestación de
garantía.
El pago de los
servicios concertados se fijara en un tanto alzado inalterable, y de carácter
conjunto por la totalidad del servicio en un tiempo determinado, o por unidades
a precio fijo.
Las
diputaciones provinciales no podrán concertar la totalidad de los servicios
mínimos obligatorios de carácter benefico-sanitario.
6. CONCESIÓN DE
LICENCIAS
Las solicitudes
de licencias se resolverán con arreglo al siguiente procedimiento, cuando no
exista otro especialmente ordenado por disposición de superior o igual
jerarquía:
-
Se presentaran
en el registro general de la Corporación, y si se refieren a ejecución de obras
o instalaciones, deberá acompañarse proyecto técnico con ejemplares para cada
uno de los organismos que hubieren de informar la petición
-
En el plazo de
los cinco días siguientes a la fecha del registro se remitirán los duplicados a
cada uno de los aludidos organismos
-
Los informes de
estos deberán remitirse a la Corporación diez días antes, al menos, de la fecha
en que terminen los plazos indicados posteriormente, transcurridos los cuales
se entenderán informadas favorablemente las solicitudes
-
Si resultaren
deficiencias subsanables, se notificaran al peticionario antes de expirar el
plazo indicado a continuación, para que dentro de los quince días pueda
subsanarlas
-
Las licencias
para el ejercicio de actividades personales, parcelaciones en sectores para los
que exista aprobado plan de urbanismo, obras e instalaciones industriales
menores y apertura de pequeños establecimientos habrán de otorgarse o denegarse
en el plazo de un mes, y las de nueva construcción o reforma de edificios e
industrias, apertura de mataderos, mercados particulares y, en general, grandes
establecimientos, en el de dos, a contar de la fecha en que la solicitud
hubiere ingresado en el registro general.
-
El computo de
estos plazos quedara suspendido durante los quince días de subsanación de
defectos de la solicitud, contados a partir de la notificación de la
deficiencia
Si
transcurrieran los plazos señalados, con la prorroga del periodo de subsanación
de deficiencias, en su caso, sin que se hubiere notificado resolución expresa:
- El peticionario de licencia de parcelación, en el supuesto expresado, construcción de inmuebles o modificación de la estructura de los mismos, implantación de nuevas industrias o reformas mayores de las existentes, podrá acudir a la comisión provincial de urbanismo, donde existiere constituida, o, en su defecto, a la comisión provincial de servicios técnicos, y si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedara otorgada la licencia por silencio administrativo
- Si la licencia solicitada se refiere a actividades en la vía publica o en bienes de dominio publico o patrimoniales, se entenderá denegada por silencio administrativo
- Si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los dos apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo.
Las
Corporaciones Locales podrán reducir en cuanto a ellas afecte los plazos señalados
en el párrafo anterior.
Los documentos en que se formalicen las licencias y sus posibles transmisiones serán expedidas por el secretario de la Corporación.